Jugements d’intérêt en aménagement du territoire et environnement

- Carrières, Gravières, Sablières - (1)

Par : Frédéric Dufault, urbaniste, EESA®, VEA®, président d’Enviro 3D conseils inc. et Serge Vaugeois, urbaniste, M. ATDR, M.Sc.A. MGPA, chargé de projet sénior

Depuis sa fondation, Enviro 3D conseils inc. a soutenu les gestionnaires de plusieurs carrières, gravières ou sablières dans la réalisation de divers projets. Pour ce faire, elle a effectué des forages, recueilli des données, produit des analyses et déposé des demandes d’autorisations auprès d’instances municipales ou gouvernementales.

Dans un contexte d’amélioration continue, Enviro 3D conseils inc. effectue de la veille d’information afin d’enrichir ses connaissances et d’en faire profiter ses clients. Nous souhaitons maintenant faire bénéficier nos lecteurs des résultats de nos recherches sur des jugements d’intérêt en aménagement du territoire et environnement concernant des carrières, gravières et sablières. Nous entreprenons donc aujourd’hui une série de 5 articles sur le sujet.

Une carrière dont l’exploitation n’est pas entreprise bénéficie-t-elle de droits acquis après un changement de zonage ?

Au début des années 1990,les Entreprises forestières T & W Seale inc. (Seale dans le texte) acquiers un lot dans la municipalité de Gore. La moitié sud de celui-ci est sablonneuse, donc propice à l’exploitation d’une sablière, alors que la moitié nord, rocailleuse, l’est pour l’exploitation d’une carrière. Le Règlement municipal en vigueur autorise l’exploitation d’une carrière et d’une sablière dans la zone où se trouve le lot.

En 1994, le ministre de l’Environnement délivre un certificat d’autorisation pour l’exploitation d’une sablière sur la partie sud du lot. En 1994, Seale effectue des travaux de déboisement sur les parties sud et nord du lot, mais seule la partie sud est alors exploitée comme sablière. Aucune carrière ne sera jamais exploitée sur le lot.

La Municipalité adopte, en 2007 un règlement modifiant le zonage de la zone dans laquelle se trouve le lot de Seale. Ainsi, les activités extractives, notamment les sablières et carrières, sont interdites à partir de 2008. Un article du schéma d’aménagement et de développement (SAD) de la MRC a aussi pour effet d’interdire les carrières et les sablières dans plusieurs aires d’affectation du SAD, dont celle où se trouve le lot de Seale.

Au début de 2009, Seale souhaite débuter l’exploitation d’une carrière sur la partie nord du lot. Il contacte la Municipalité afin de s’enquérir de la conformité de cet usage dans la zone. Après plusieurs échanges, Seale est invité à présenter une demande officielle de modification du zonage à la Municipalité; ce qu’il fait en 2012. En 2013, le Conseil municipal adopte une résolution demandant l’approbation de la MRC pour modifier ses règlements d’urbanisme. En 2014, le Conseil de la MRC adopte un projet de règlement modifiant le SAD afin d’autoriser l’exploitation de la carrière. Le MAMOT indique ultérieurement qu’il n’approuve pas le projet de règlement, car il permettrait aussi d’autres projets qui ne répondent pas aux orientations gouvernementales.

Par la suite, en 2015, Seale intente un recours devant la Cour supérieure. Elle recherche un jugement déclaratoire en inopposabilité du règlement de zonage de la municipalité de Gore et du règlement de la MRC qui interdisent l’exploitation d’une carrière sur le lot dont elle est propriétaire. Seale soutient aussi qu’elle a acquis le droit d’exploiter une carrière sur son lot comme étant une activité extractive de la même nature que celle de l’exploitation d’une sablière pour laquelle elle détient une autorisation ministérielle. Ce recours est rejeté en 2019.

Seale se pourvoit donc contre ce jugement en s’adressant à la Cour d’appel. Ainsi, Seale demande notamment à la Cour de déclarer que les dispositions du règlement de zonage de la Municipalité lui sont inopposables et qu’elle est en droit d’exploiter une carrière sur la partie nord de son lot. La question qui se pose est donc la suivante : Seale a-t-elle le droit de débuter l’exploitation d’une carrière sur la partie nord de son lot, compte tenu du droit acquis dont bénéficiait la sablière qu’elle exploitait sur la partie sud de ce dernier, avant qu’une modification au règlement de zonage n’interdise toute activité extractive dans la zone où se situe ce lot?

Seale prétend donc que l’exploitation d’une carrière sur son lot est protégée par des droits acquis et que le juge a erré en ne concluant pas à l’existence d’un tel droit. Au soutien de sa prétention, elle avance notamment des principes pour lesquels la Cour fournit des réponses, soit :

1.  L’approche catégorielle des droits acquis: les deux activités extractives (sablière et carrière) étant permises par l’ancienne réglementation de zonage, l’exploitation de la carrière est protégée par des droits acquis, selon Seale.

Pour la Cour, un droit acquis est une immunité découlant du principe de la non-rétroactivité des lois. Celui qui prétend à son existence doit prouver plus qu’une simple intention d’exploiter un usage donné. Il doit faire la démonstration de la délivrance d’un permis conforme ou d’une construction déjà débutée ou d’un usage réellement exercé avant l’entrée en vigueur du zonage plus restrictif. Seale prétend que sa sablière ayant été autorisée et exploitée avant la modification du règlement de zonage interdisant les activités extractives, son projet de carrière était également protégé par des droits acquis puisqu’il faisait partie de la catégorie des « activités extractives » permise par l’ancienne réglementation de zonage. Ce faisant, elle demande essentiellement à la Cour de revoir les principes ayant mené au rejet de l’approche catégorielle par la Cour suprême. Respectant la définition des droits acquis, cette dernière a refusé que la mise en œuvre d’un seul usage permis dans la zone, avant l’entrée en vigueur d’un zonage plus restrictif, ne déclenche une protection s’étendant à tous les usages de la même catégorie, autrefois permis dans la zone. Le droit acquis protégé n’est lié qu’à la situation existante. Il ne protège pas un usage potentiel ou envisagé qui ne s’est jamais concrétisé. La preuve administrée devant le tribunal de première instance révèle que l’usage effectivement exercé sur le lot de Seale, avant le changement du zonage en 2008, était l’exploitation d’une sablière et qu’il s’agit du seul usage ayant été dûment autorisé sur le lot avant cette date. Le certificat d’autorisation délivré en 1994 par le ministère de l’Environnement ne permettait que l’exploitation d’une sablière sur une partie du lot et non celle d’une carrière sur l’autre partie du lot de Seale. Cette dernière ne peut prétendre à des droits acquis pour l’établissement d’une carrière en se fondant sur une approche catégorielle des droits acquis n’ayant aucune assise juridique.

2. L’approche catégorielle des droits acquis: les deux activités extractives (sablière et carrière) étant permises par l’ancienne réglementation de zonage, l’exploitation de la carrière est protégée par des droits acquis, selon Seale.

Pour la cour, l’argument doit être rejeté, la jurisprudence ayant clairement établi qu’il s’agit de deux usages distincts et non d’un simple.

3. La notion de banc d’emprunt : même si les deux arguments précédents n’étaient pas retenus, la Cour était justifiée d’étendre « l’unité territoriale » ou le « banc d’emprunt » de l’exploitation de sa sablière protégée par droits acquis sur la partie nord du lot pour y exploiter une carrière.

Pour la Cour, Seale voudrait que la notion de banc d’emprunt puisse lui permettre d’exploiter une carrière sur l’extension de sa sablière. Dans les faits, il y a plutôt deux bancs d’emprunt sur son lot : la partie sud servant à l’exploitation d’une sablière, et la partie nord ne pouvant être exploitée comme carrière, car n’ayant jamais été dûment autorisée ni exploitée dans les faits. La notion de banc d’emprunt permet d’étendre la superficie de l’usage extractif dérogatoire protégé par droits acquis jusqu’aux limites du banc, lequel peut être le lot entier dans certains cas. Toutefois, cette notion ne permet pas de reconnaître des droits acquis à un usage différent non protégé par de tels droits.

Enfin, ces motifs ont notamment incité la Cour à rejeter l’appel.

Enviro 3D Conseils, vos yeux sur le terrain.

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