Les audits en urbanisme

Processus encadrant l’adoption des règlements - Audit de conformité réalisé par la CMQ

Par : Frédéric Dufault, urbaniste, EESA®, VEA®, président d’Enviro 3D conseils inc. et Serge Vaugeois, urbaniste, M. ATDR, M.Sc.A. MGPA, chargé de projet sénior

La Commission municipale du Québec (CMQ) a effectué un audit de conformité sur le processus d’adoption des règlements dans 28 municipalités de 10 000 à 99 999 habitants. Le rapport1 a été publié en 2020. Les paragraphes qui suivent présentent les faits saillants du document afin de mettre en évidence des situations qui sont probablement courantes dans plusieurs municipalités et qui auraient intérêt à être améliorées.  

Les travaux d’audit de la CMQ avaient pour objectif de s’assurer que le processus suivi pour l’adoption, la publication et l’entrée en vigueur des règlements est conforme à l’encadrement législatif. Pour atteindre son objectif, l’audit s’est concentré sur l’analyse du processus entourant l’adoption d’une série de règlements. Nous nous attarderons dans le présent article aux situations concernant plus particulièrement les règlements d’urbanisme.  

Principaux constats de l’audit sur les règlements liés à l’urbanisme

Pour l’adoption des règlements d’urbanisme, la CMQ écrit dans son rapport :  
« des cas de non-conformité ont été notés pratiquement à chacune des étapes, sans toutefois y être présents de façon généralisée. Le processus d’adoption de ces règlements est toutefois plus complexe que celui pour les autres types de règlements ». 

Avis de motion

Les résultats de l’audit réalisé par la CMQ sont à l’effet que l’ensemble des municipalités auditées a donné l’avis de motion exigé pour chacun des règlements, et ce, conformément à la Loi sur les cités et villes (LCV). 

Projets de règlement

Le processus d’adoption d’un règlement prévoit le dépôt, par un membre du conseil, d’un projet de règlement. Celui-ci peut être déposé avant, en même temps ou après l’avis de motion, mais cela doit être fait lors d’une séance distincte de celle de l’adoption du règlement. 

Toutes les municipalités auditées ont déposé un projet de règlement avant l’adoption de ce dernier en séance du conseil, conformément à la LCV. Certaines non-conformités ont été observées pour des projets de règlement dont ceux reliés à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU). 

Rappelons que la LAU mentionne que tout projet de règlement doit être adopté par le conseil de la municipalité. Il est aussi prévu que des copies certifiées conformes du projet de règlement et de la résolution de son adoption soient transmises à la municipalité régionale de comté (MRC), le plus tôt possible après l’adoption du projet de règlement. Dans les résultats de l’audit, une seule des 28 municipalités n’a pas procédé à l’adoption d’un projet de règlement d’urbanisme. Quant à la transmission à la MRC des divers documents, 18 municipalités l’ont fait. Pour 4 d’entre elles, l’envoi a été fait après l’adoption du second projet. 

De plus, en vertu de la LAU, lorsque le projet de règlement est adopté, la municipalité doit tenir une assemblée publique. De l’information doit être transmise par avis public au plus tard le septième jour qui précède cette assemblée et comprendre divers éléments. L’avis doit notamment indiquer si le règlement contient ou non des dispositions susceptibles d’approbation référendaire. Toutes les municipalités ont respecté le délai de sept jours et ont inscrit dans l’avis les mentions requises. 

Une fois que l’avis public a été fourni, la municipalité tient l’assemblée. Une mention doit être faite lors de l’assemblée si le projet de règlement contient une disposition susceptible d’approbation référendaire et cette disposition doit être identifiée. Les modalités relatives à l’exercice du droit de soumettre ce règlement à une approbation des personnes habiles à voter doivent être expliquées. Toutes les municipalités auditées ont tenu une assemblée publique sur le projet de règlement. Pour deux d’entre elles, des non-conformités ont été relevées, car certains renseignements n’ont pas été communiqués lors de l’assemblée publique. 

Après l’assemblée publique, la LAU prévoit l’adoption d’un second projet de règlement et la publication d’un avis public aux personnes intéressées, ce qui permet de soumettre les dispositions du règlement susceptibles d’approbation référendaire aux personnes habiles à voter. Il est aussi prévu que les copies certifiées conformes du second projet de règlement et de la résolution d’adoption doivent être transmises à la MRC.  De même, une fois que le second projet de règlement a été adopté, la municipalité doit informer les personnes intéressées par le règlement de la possibilité de signer une demande afin de soumettre à un référendum les dispositions susceptibles d’approbation référendaire2. Cette information doit être transmise par avis public après l’adoption du second projet de règlement, ce qui permet aux personnes intéressées de déposer une telle demande au plus tard le huitième jour qui suit celui de la publication de l’avis public. Cet avis doit faire état d’une série d’informations. Selon le rapport d’audit, l’ensemble des municipalités concernées par l’adoption d’un second projet de règlement s’est conformé à la LAU. Trois municipalités n’ont pas transmis les documents requis à la MRC. Toutes les municipalités auditées se sont conformées aux exigences se rapportant à la possibilité de déposer une demande sur les dispositions susceptibles d’approbation référendaire. Deux municipalités n’ont pas respecté le délai qui permet aux personnes intéressées de déposer une demande au plus tard le huitième jour qui suit la publication de l’avis public. 

Adoption des règlements

Après la tenue de l’assemblée publique de consultation et lorsque le projet de règlement ne contient pas de disposition susceptible d’approbation référendaire, le conseil adopte le règlement avec ou sans changement. Cela s’est produit dans un certain nombre de municipalités. 

Dans les cas où le processus exige l’adoption d’un second projet de règlement avant l’adoption du règlement final, un avis public doit être publié. Ce dernier permet aux personnes intéressées de déposer une demande de participation à un référendum, pour les dispositions du règlement qui sont susceptibles d’être soumises à un tel référendum. Une fois le délai arrivé à échéance, si aucune demande n’a été déposée à la municipalité, le conseil adopte sans changement le règlement.  

Dans le cas où des demandes valides ont été reçues, les dispositions du second projet de règlement qui sont visées par une demande de participation à un référendum sont adoptées par le conseil municipal dans un ou plusieurs règlements distincts, pour réaliser la procédure référendaire. 

Afin de soumettre aux personnes habiles à voter les dispositions d’un règlement qui doivent être approuvées, plusieurs étapes doivent être suivies par le greffier. Un registre permettant aux personnes de signer une demande de référendum doit être tenu, dans les 45 jours suivant l’adoption du règlement. Un avis public doit être publié, au plus tard le 5e jour qui précède le jour où commence l’accessibilité au registre. Selon le rapport d’audit, trois municipalités seulement ont reçu une demande valide afin de soumettre des dispositions du règlement à l’approbation des personnes habiles à voter. Les étapes prévues pour la tenue d’un registre ont été réalisées conformément à la LAU.  

À la fin de la période d’accessibilité au registre, si le nombre de signatures n’est pas atteint, aucun scrutin référendaire n’est requis et le règlement est réputé approuvé par les personnes habiles à voter. Parmi les cas étudiés, deux des trois municipalités ayant eu une demande valide ont ainsi considéré leur règlement comme étant réputé approuvé par les personnes habiles à voter. Pour la troisième municipalité, le nombre de signatures minimal pour la tenue d’un scrutin référendaire a été atteint et les étapes nécessaires à sa tenue ont été conformes à la LAU.  

Enfin, la municipalité doit transmettre des copies certifiées conformes du règlement et de la résolution à la MRC. Des non-conformités ont été notées pour deux municipalités. Dans un des cas, il manquait la mention indiquant que le règlement devait être approuvé par les personnes habiles à voter alors que, dans l’autre, la résolution n’a pas été transmise. Pour trois municipalités, la transmission à la MRC n’a pas été documentée. 

Publication et entrée en vigueur des règlements

Afin d’officialiser l’entrée en vigueur d’un règlement, un avis public est signé par le greffier de la municipalité et diffusé par affichage au bureau de la municipalité et par insertion dans un journal diffusé sur le territoire de la municipalité. De plus, depuis 2017, une municipalité peut adopter un règlement afin de déterminer les modalités de publication de ses avis publics. Si un tel règlement est en vigueur, la LCV oblige une publication sur Internet et cette municipalité peut déterminer les autres modes de publication.

Enfin, le rapport d’audit met en lumière le fait que pour trois municipalités, des cas de non-conformité ont été soulevés pour certains des règlements analysés. Ceux-ci concernaient soit un retard dans l’avis de publication, soit l’absence du règlement sur Internet, alors que sa présence était obligatoire. 

Prochain article – Audit de performance – protection des milieux naturels dans une grande ville. 

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